來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 降蘊(yùn)彰     發(fā)布日期：2013-03-30

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃頒布時(shí)間日趨臨近，未來中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路正越來越清晰。《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》獲悉，由國(guó)家發(fā)改委牽頭編制的《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃 (2011-2020年)》（下稱《規(guī)劃》）將在近期正式對(duì)外“亮相”。未來除了各省都將著力發(fā)展具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大城市、特大城市，更多的將是一些省市開展大規(guī)模的中小城市建設(shè)，撤縣設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市、撤鎮(zhèn)設(shè)市也將由此成為一股“大潮”。
　　據(jù)一位熟知《規(guī)劃》進(jìn)展的人士向《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》透露，根據(jù)《規(guī)劃》提供的發(fā)展思路，未來東部城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)是，在優(yōu)化城市群的基礎(chǔ)上，逐步打造一些更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大城市、特大城市，并更加注重服務(wù)業(yè)的發(fā)展；而中西部在重點(diǎn)培育大批中小城市的同時(shí)，將工業(yè)發(fā)展擺在更重要位置。
　　該人士表示，從目前部分省市發(fā)布的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃來看，地方政府普遍都有過分熱衷建設(shè)大城市、特大城市的沖動(dòng)，這種攤大餅式的城市擴(kuò)張，很容易帶來交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張、就業(yè)困難等問題，國(guó)家發(fā)改委等方面對(duì)此深有擔(dān)憂。
　　為此，與之相關(guān)的涉及土地、戶籍、社會(huì)、醫(yī)療衛(wèi)生及教育等一系列綜合配套改革措施，將在下半年陸續(xù)出臺(tái)。
　　大城市隱憂
　　今年全國(guó)兩會(huì)期間發(fā)布的政府工作報(bào)告指出，要合理控制大城市、特大城市的發(fā)展規(guī)模。國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)人隨后也表示，要搞好城市布局，大中小城市都要有一個(gè)合理的結(jié)構(gòu)，要適當(dāng)控制特大城市、大城市的發(fā)展規(guī)模。
　　政府和相關(guān)部門兩次發(fā)出預(yù)警，與此輪城鎮(zhèn)化中很多省市仍然片面追求城市規(guī)模擴(kuò)張，追求發(fā)展大城市、特大城市的傾向有關(guān)。
　　湖南、江西是較早發(fā)布城鎮(zhèn)化規(guī)劃的兩個(gè)省份，到2015年，湖南方面計(jì)劃要建設(shè)6個(gè)大城市、6個(gè)特大城市，江西方面則明確除鷹潭一個(gè)城市之外，其它10個(gè)設(shè)區(qū)市全部都要進(jìn)入大城市或特大城市行列。依據(jù)目前江蘇、廣東、河南等省市公開的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，在未來幾年內(nèi)，各省皆有建設(shè)大城市、特大城市的宏偉計(jì)劃。
　　根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、住建部等方面掌握的情況，受國(guó)家加快發(fā)展城鎮(zhèn)化政策的影響，近兩年甚至有一些中小城市也紛紛提出要建設(shè)特大城市或國(guó)際大都市的目標(biāo)，開始加大城鎮(zhèn)化投資，加速土地城鎮(zhèn)化的規(guī)模擴(kuò)張。
　　相關(guān)部門認(rèn)為，以往盲目發(fā)展大城市、特大城市已經(jīng)積累了很多問題，如果下一步很多省市城鎮(zhèn)化建設(shè)也把發(fā)展大城市、特大城市作為重頭戲，這很容易使得未來城鎮(zhèn)化建設(shè)再重復(fù)走計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路，北京、上海等特大城市出現(xiàn)的交通堵塞、公共衛(wèi)生惡化、環(huán)境污染等“城市病”也可能逐步蔓延至其它地方。
　　在各省制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃期間，國(guó)家發(fā)改委方面曾帶隊(duì)在一些省市做過深入調(diào)研。江蘇省是今年發(fā)布的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，據(jù)江蘇省的一位官員介紹，針對(duì)江蘇提出的要將南京、蘇州、無錫建成三座超大城市的計(jì)劃，早在去年8月，國(guó)家發(fā)改委副主任徐憲平就親自考察了這三個(gè)城市的規(guī)劃建設(shè)情況，并要求江蘇省政府方面在建設(shè)超大城市的同時(shí)，要積極化解生態(tài)環(huán)境的壓力，更好地控制好大城市、特大城市的增量問題。
　　盡管中央層面一直在強(qiáng)調(diào)要對(duì)大中小城市擴(kuò)展要有一個(gè)合理的布局，要適當(dāng)控制特大城市、大城市的發(fā)展規(guī)模，但還是很難扭轉(zhuǎn)一些地方政府偏重追求城市擴(kuò)張，熱衷建設(shè)大城市、特大城市的沖動(dòng)。
　　上述熟知《規(guī)劃》進(jìn)展的人士預(yù)計(jì)，下一步《規(guī)劃》頒布之后，結(jié)合《規(guī)劃》中提出的城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，國(guó)家發(fā)改委、住建部等方面勢(shì)必會(huì)采取更多的措施，合理控制全國(guó)大城市、特大城市的發(fā)展速度和規(guī)模。
　　設(shè)區(qū)設(shè)市開閘
　　目前中國(guó)城市管理是按照省級(jí)(直轄市)、副省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)(建制鎮(zhèn))5級(jí)劃分的體制來執(zhí)行的，縣城作為設(shè)市最低單位，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度就有機(jī)會(huì)申請(qǐng)“撤縣設(shè)市”；地級(jí)市一般都設(shè)區(qū)，對(duì)于所管轄的縣可以申請(qǐng)“撤縣設(shè)區(qū)”。從嚴(yán)格的行政區(qū)劃而言，目前城市化只有“撤縣設(shè)市”、“撤縣設(shè)區(qū)”兩種途徑。
　　但受新一輪城鎮(zhèn)化熱潮的推動(dòng)，現(xiàn)在各省特別是一些中西部省市都在全力以赴申請(qǐng)撤縣設(shè)市（區(qū)），有的地方還成立了專門的申請(qǐng)撤縣設(shè)市（區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了具體的推進(jìn)時(shí)間表，民政部從“十八大”之后，也加快了對(duì)撤縣設(shè)市（區(qū)）的批復(fù)，準(zhǔn)予吉林、云南、江蘇等省設(shè)立了新的市（區(qū)），其中，今年1月24日吉林扶余“縣改市”、云南彌勒“縣改市”，以及2月19日江蘇南京完成全部“縣改區(qū)”，引起了輿論的普遍關(guān)注。
　　1997年國(guó)務(wù)院作出了“暫停審批縣改市”的決定，民政部也對(duì)撤縣設(shè)市進(jìn)入了嚴(yán)格管理與控制的階段。從1997年至今，全國(guó)“撤縣設(shè)市（區(qū)）”基本處于凍結(jié)，也沒有公開文件顯示重新開始審批縣改市申請(qǐng)，偶爾有零星的縣份極為罕見地成功實(shí)現(xiàn)了“撤縣設(shè)市（區(qū)）”，當(dāng)?shù)卣酮q如中了頭獎(jiǎng)，會(huì)歡天喜地慶祝一番。
　　今年民政部一次性批準(zhǔn)兩個(gè)“縣改市”名單，被部分業(yè)內(nèi)人士看作是凍結(jié)多年的“縣改市”即將解禁。
　　江蘇省近年來一直加快“撤縣設(shè)區(qū)”的步伐，本次南京成為全部是區(qū)的省會(huì)城市，對(duì)其它省會(huì)城市也大有觸動(dòng)，據(jù)了解，目前，湖南長(zhǎng)沙等也開始積極爭(zhēng)取全部實(shí)現(xiàn)“撤縣改區(qū)”，以期進(jìn)入省會(huì)城市全部是區(qū)的行列。
　　《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》從民政部了解到，目前全國(guó)醞釀撤縣設(shè)市（區(qū)）的縣就有上百個(gè)，而據(jù)來自地方政府層面的說法，僅僅在廣東、貴州、云南、陜西四個(gè)省份，提出60多個(gè)縣提出撤縣設(shè)市(區(qū))。前述知情人士預(yù)計(jì)在《規(guī)劃》頒布之后，將會(huì)有更多的縣份被獲準(zhǔn)改市改區(qū)。
　　撤縣設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市之外，對(duì)于浙江省去年底推出的撤鎮(zhèn)設(shè)市的做法，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉勇、國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵均等專家的看法是，我國(guó)現(xiàn)行整體設(shè)市政策存在欠缺，要尊重浙江撤鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的首創(chuàng)精神，通過推行“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，可以為新興的以建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的中小城市發(fā)展提升活力。
　　前述知情人士補(bǔ)充分析說，此次國(guó)家發(fā)改委、民政部等方面對(duì)浙江“撤鎮(zhèn)設(shè)市”的做法沒有置評(píng)，實(shí)際上也間接說明，下一步國(guó)家有可能降低設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，允許人口聚集到達(dá)一定規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府“撤鎮(zhèn)設(shè)市”。
　　地方行政改革
　　據(jù)多位專家介紹，撤縣設(shè)市（區(qū)）、撤鎮(zhèn)設(shè)市對(duì)城市擴(kuò)容擴(kuò)建、吸引人口集聚、提升經(jīng)地方經(jīng)濟(jì)都有較大的推進(jìn)作用，但也不是全無風(fēng)險(xiǎn)，如果一些地方政府還是繼續(xù)依賴土地財(cái)政，片面追求土地城鎮(zhèn)化速度，將會(huì)出現(xiàn)諸如房屋拆遷矛盾、土地征用矛盾乃至“假性城市化”等問題。
　　1997年國(guó)務(wù)院之所以做出暫停審批縣改市的決定，就是由于實(shí)行“撤鎮(zhèn)設(shè)市”政策以來，很多地方盲目追求縣改市，沖擊了我國(guó)地方以縣制為主要特色的傳統(tǒng)行政管理系統(tǒng)，造成很多縣級(jí)市出現(xiàn)市區(qū)農(nóng)村人口比重過大，城郊比例失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊等“假性城市化”問題，背離了設(shè)置政策的初衷。
　　前述知情人士這樣分析，有的地方政府熱衷于加速“撤縣設(shè)區(qū)”，有一個(gè)重要的原因是在2009年財(cái)政部推出“省直管縣”后，縣級(jí)直接與省財(cái)政發(fā)生結(jié)算關(guān)系，嚴(yán)重削弱了地市級(jí)政府的財(cái)力，在這一背景下，地級(jí)市政府為了避免所轄縣份脫離自己管轄，因而謀求加快推進(jìn)撤縣建區(qū)，以此來掌握更多的財(cái)力、物力。
　　民政部區(qū)劃地名研究所原副所長(zhǎng)浦善新的說法是，“撤縣設(shè)區(qū)”是地方政府權(quán)力關(guān)系的一次大調(diào)整，改革后很多權(quán)力都上收到了地級(jí)市政府，縣里實(shí)際上是不愿意的；縣級(jí)政府對(duì)于“撤縣設(shè)市”有更大沖動(dòng)，原因是“縣改市”后原來的縣政府在名分上有了“升格”，又不存在權(quán)力變動(dòng)。
　　縣級(jí)政府對(duì)于“撤縣設(shè)市”有更大的沖動(dòng)，而“撤縣設(shè)區(qū)”則是地級(jí)市做大城區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)總量、擴(kuò)張主城區(qū)的迫切要求，縣里實(shí)際上是不愿意的。
　　按照民政部區(qū)劃地名研究所原副所長(zhǎng)浦善新的分析，縣級(jí)政府對(duì)于“撤縣設(shè)區(qū)”實(shí)際上是沒有多少興趣的，對(duì)于“撤縣設(shè)市”卻非常熱衷，原因在于，“縣改區(qū)”是地方政府權(quán)力關(guān)系的一次大調(diào)整，改革后很多權(quán)力都上收到了地級(jí)市政府；“縣改市”則是原來的縣政府在名分上有了“升格”，又不存在權(quán)力變動(dòng)。
　　浦善新認(rèn)為，不管是“撤縣設(shè)市（區(qū)）”，還是“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，一旦設(shè)立了一個(gè)新的行政層級(jí)，官僚機(jī)構(gòu)肯定會(huì)自我膨脹，民政部副部長(zhǎng)戴均良也擔(dān)心，改革后新設(shè)市的機(jī)構(gòu)設(shè)置，會(huì)增加城市的各種管理成本。